今天，修訂后的《新化學物質環境管理辦法》(環境保護部第7號令，以下簡稱“《辦法》”，全文見本報2月23日3版)開始施行。《辦法》修訂歷經4年，修訂過程中廣泛聽取和采納了專家學者、企業協會、部局委辦、社會公眾的意見。

　　修訂文本充分考慮了中國新化學物質環境管理實施7年來碰到的實際問題，體現了中國國情和國際化學品管理趨勢，革舊鼎新、內容全面；思維縝密、結構嚴謹；脈絡清晰、語言規范。

　　《辦法》繼承和發揚了新化學物質申報登記制度，設立了更為細化和合理的登記類別和登記模式，引入了風險評價的技術內容；新設定了新化學物質的跟蹤控制制度，調整和加強了新化學物質監督管理的程序與方法，提出制訂監管檢查規范的要求。與原《辦法》相比，《辦法》法規文本從29條調整為52條，體現了對原《辦法》的全面修訂。

　　《辦法》緊緊抓住新化學物質“性質不清、危害不明；層出不窮、品種多樣；科研產品、市場商品”等特點，站在新化學物質市場準入的“關口”，統籌考慮科技創新、經濟發展和環境保護的相互關系，結合新化學物質管理“揚長避短、除惡揚善；風險控制、防患未然”的目標，明確了新化學物質風險管理和分類管理的新理念，從新化學物質測試、評估、申報、評審、公示、登記、公告、報告、監管、進名錄等重要環節入手，無縫銜接，整體聯動，完善了各環節要求，實施科學、合理的申報登記和跟蹤控制制度。

　　《辦法》引入了物品管理、物質分類、代理申報、風險評價、重復申報、科研備案、控制措施、信息共享、年度報告、新信息報告、新用途申報、回顧性評估等許多新的技術和概念，縮短了評估和登記新化學物質的時間，明確了對申報資料和細節的規定，提出了“申報數量級別越高、測試數據要求越高”的原則，在方便申報人進行申報的同時，提高了對管理者的要求。

　　《辦法》的實施將會給中國新化學物質管理帶來巨大挑戰，但機遇與挑戰并存，其實施必將推動國內化學品測試估測和風險評估技術的發展，提升化學品風險防范和環境管理的能力，建立和培養政府與企業化學品環境風險的隊伍，增強普通公眾對新化學物質的認識，提高社會各界防范新化學物質風險的意識，在保障人體和環境免受新化學物質損害的同時，最大限度地發揮新化學物質造福人類的作用。

　　為使《新化學物質環境管理辦法》得到更好的貫徹落實，本報近期將持續介紹《辦法》的相關內容。敬請關注。

　　2010年1月19日，環境保護部部長周生賢簽署了環境保護部第7號令，公布了修訂后的《新化學物質環境管理辦法》，《辦法》對2003年發布施行的《新化學物質環境管理辦法》(原國家環境保護總局17號令)作了全面修訂，并于今日起施行。為加深社會各界對《辦法》的理解和推動《辦法》執行，環境保護部污染防治司有關負責人就《辦法》有關內容進行了解讀。

一問　　　

　　《辦法》的作用是什么？為什么要在實施7年后對原《辦法》進行修訂？

　　《新化學物質環境管理辦法》是第一部關于我國新化學物質環境管理的專門規章。這部《辦法》規定了新化學物質的生產、進口前進行申報登記的基本制度，在生產上市前對化學物質的有毒有害性質進行登記識別和監督控制，預防有毒有害化學物質可能造成的環境污染，從源頭保護環境和人體健康，守護環境安全。

　　自2003年10月15日施行7年來，這部《辦法》對于加強新化學物質生產、進口環節的環境管理，防止和減少新化學物質在中國境內的無序使用和環境污染，控制新化學物質環境風險，保障環境安全和人體健康發揮了重要的“守門員”作用。通過《辦法》的實施，管理部門收集了新化學物質的大量環境危害、暴露的風險信息，建立了一支新化學物質測試、評審和管理的隊伍，實現了對新化學物質的市場準入。

　　但是，隨著我國經濟快速發展，新化學物質數量急速增長，國內外化學品環境管理工作形勢日益嚴峻，新化學物質管理面臨越來越大的壓力與挑戰，環境安全管理問題日益突出。《辦法》實施過程也逐步暴露出管理要求和手段的局限性，申報人和地方環保部門也反映了《辦法》中有關條文不適宜的具體情況。從實施情況和效果看，原《辦法》的一些規定已經很不適應新化學物質環境管理工作的實際需要，主要表現在3個方面：

　　一是沒有設定新化學物質的低量申報類型和簡化的科學研究登記程序，與國際通行做法不一致，需要根據低量生產與進口和科學研究的特點，通過修改原《辦法》完善相應的申報登記制度；

　　二是新化學物質管理基于危害評估，風險評估制度和風險防范體系還沒有建立，需要根據漸進認識新化學物質環境危害和暴露使用的技術特點和客觀規律，通過修改原《辦法》完善相應的評審內容和分類管理體系；

　　三是登記后監督管理偏重于信息傳送要求，沒有對風險控制措施的落實進行有效監管，需要通過修改原《辦法》進一步明確生產和加工使用新化學物質企業落實風險控制措施的責任，以及地方環保部門監管的職責。

　　同時，新化學物質面對的是一個不斷持續增長的化學物質群體，其風險評價、管理類別劃分具有很強的專業性、系統性，需要對新化學物質的申報、數據要求、評審識別要求、登記后的監督管理等方面統一籌劃，做出專門規定。因此，迫切需要對原《辦法》進行修訂，以進一步完善新化學物質申報登記體系，加強對登記后新化學物質的有效監管。

二問　　

　　新化學物質申報登記是原《辦法》確立的一項重要制度，修訂后的《辦法》是否繼續實行這項制度？《辦法》從哪幾個方面對新化學物質申報登記制度進行了完善？

　　實踐證明，新化學物質申報登記是一項行之有效的預防化學品環境污染的重要制度。修訂后的《辦法》繼續維持了這一制度，同時，針對實踐中存在的問題，從5個方面對新化學物質申報登記制度做了進一步完善：

　　一是完善了新化學物質申報登記的類別。考慮到國際上普遍實施了低量和科學研究開發的豁免或簡化措施，修訂后的《辦法》中設定了新化學物質常規申報、簡易申報和科學研究備案申報3種申報類別。增設了科學研究備案申報，并在簡易申報中增設了年生產量或者進口量小于1噸的低量申報。申報類型的調整，合理設定了新化學物質風險篩查體系，回應了申報人對這方面的長期關注，鼓勵新化學物質科研發展和小量新化學物質的市場開拓。

　　二是完善了新化學物質評審的內容。鑒于新化學物質評審工作是認識和識別新化學物質危害性的重要保證，修訂后的《辦法》進一步提高了對新化學物質評審的要求，包括從危害的角度提出新化學物質分為一般類、危險類和重點類3個管理類別；從風險的角度提出控制新化學物質可能引發風險的措施；從管理的角度提出是否給予登記的具體建議，體現了層層遞進的認識和評審過程。

　　三是增加了超量級和新用途的重新申報。考慮到增加生產進口登記新化學物質量級或者改變登記用途的，均可能造成環境風險和健康風險的加大，因此，明確要求改變此兩項信息的相關人重新進行新化學物質申報，識別和控制量級、用途改變可能引發的環境危害和風險。

　　四是為加強監督，增加對已獲登記新化學物質的基本情況向社會進行公布的要求，規定常規申報的登記證持有人首次活動后需進行報告，危險類的登記證持有人需進行年度報告。建立地方新化學物質監督管理體系，監督登記證持有人是否按新化學物質登記證要求落實風險控制措施。實現新化學物質全過程監督管理，防范和控制新化學物質環境風險，保障人體健康和環境安全。

　　五是明確了新化學物質登記后的撤回機制和注銷機制。規定環保部門在監督檢查中發現造成即時性或者積累性環境污染危害或者威脅的，應當責令生產者、加工使用者立即采取措施，消除危害或者威脅，并將有關情況逐級報告至環境保護部。對于沒有落實風險控制措施造成危害的，進行相應處罰；對于新化學物質認識問題造成危害的，環境保護部可要求登記證持有人提供獲準登記新化學物質可能存在的新危害特性信息，并提出新的風險控制措施要求，甚至撤回登記證。

　　而對于沒有或者停止生產或者進口活動的，登記證持有人可以申請注銷新化學物質登記。環境保護部負責公告注銷新化學物質登記的信息。

三問　　

　　新化學物質環境管理涉及哪些相關方？

　　新化學物質環境管理涉及的行為主體較多，主要包括綜合管理部門(環境保護部)、受理機關(環境保護部化學品登記中心)、評審機構(新化學物質評審委員會)、測試機構(新化學物質測試機構)、監督管理部門(地方環保部門)、申報人(生產進口新化學物質企業)和代理人(國外新化學物質進口商在國內進行申報的代理機構)，以及社會公眾有權對違反《辦法》規定的行為進行揭發、檢舉和控告的權力和責任。各主體間相互責任和義務的調整和清楚界定是《新化學物質環境管理辦法》修訂的重要成果。

四問

　　《辦法》明確規定了國家推行新化學物質跟蹤管理制度，這主要是基于怎樣的考慮？

　　我國是化學品生產大國和使用大國，化學品的數量多、規模小、機械化和自動化生產程度低，產品質量和環境安全狀況參差不齊，特別是加工使用過程環境風險突出。從長遠看，強化新化學物質環境安全，需要走規模化、環境友好化的道路，既要考慮生產過程中的風險，又要考慮加工過程中的風險。因此，《辦法》修訂增加和明確了一項核心規定：國家對新化學物質的風險分類管理。修訂后的《辦法》明確規定了通過申報登記認識和識別新化學物質的制度外，還規定了開展新化學物質風險控制和監督管理的跟蹤管理制度。從認識到控制，從了解到行動，從審批到監管，最終落實到風險控制措施，從源頭避免、消除和減少新化學物質造成環境危害的可能。

五問　　

　　有何措施保證國內生產新化學物質的企業進行新化學物質申報登記？如何保證對加工使用新化學物質的管理措施落到實處？

　　為了保證新化學物質環境管理的政策、措施落到實處，《辦法》借助社會廣泛認同的環境影響評價的影響力，規定環保部門應當將新化學物質登記作為審批生產或者加工新化學物質建設項目環境影響評價文件的前置條件。同時，還規定環境保護部每5年組織一次新化學物質排查。發現未取得登記證生產、進口或者加工使用新化學物質的，由環保部門按照《辦法》的規定予以處罰。也要求常規申報的登記證持有人不得將獲準登記的新化學物質轉讓給不能采取風險控制措施的加工使用者，從而對企業之間轉移銷售新化學物質造成制約。最重要的是，《辦法》修訂后，明確提出任何單位和個人都有權對違反本《辦法》規定的行為進行揭發、檢舉和控告，形成了社會共同監督的格局。這些措施均保證了修訂后的管理要求能落到實處。

六問　　

　　修訂后的《辦法》中新化學物質管理涉及哪些環節？各環節是如何進行管理的？

　　修訂后的《辦法》涉及新化學物質的研究、生產、進口和加工使用等活動環節。各環節是相互聯系、按步發展的，每個環節涉及到的新化學物質均有可能造成環境風險。因此，對每個環節實施新化學物質環境管理也是勢在必行的，這也是國際通行的做法。對于科學研究，由于新化學物質品種多、量少，因此，修訂后的《辦法》考慮國際通行做法，新設定科學研究的備案申報；對于生產和進口，考慮到新化學物質的風險管理，對于年生產或者進口量低于1噸的，新增設了低量的簡易申報；對于加工使用，考慮到新化學物質環境風險在加工使用環節非常突出，因此將新化學物質管理對象從生產者和進口者擴展到加工使用者，實現新化學物質全過程管理。

七問　　

　　新化學物質分類監督管理是《辦法》修改的重要內容，《辦法》在這方面主要有哪些規定？

　　基于新化學物質的管理類別，考慮到從生產、進口環節擴展至加工使用環節的管理需要，以及現有新化學物質監督管理的能力，充分體現“集中力量、抓住重點、有效監管”的思想，修訂后的《辦法》新增了對一般類新化學物質、危險類新化學物質和重點環境管理危險類新化學物質實施不同的跟蹤管理和控制措施的規定。一般類、危險類和重點類的管理要求逐步加嚴，重點類管理要求涵蓋了一般類和危險類的管理要求。

　　《辦法》規定了重點環境管理危險類新化學物質的登記證持有人實施嚴格的風險控制措施，主要內容包括：在生產期間開展新化學物質向環境介質排放情況的監測或者估測；實施年度報告和年度計劃；向加工使用者傳遞相關信息；落實登記證規定的風險控制措施；首次生產或者進口活動報告；遵守《危險化學品安全管理條例》或相關法律、法規和規章。

　　規定了危險類新化學物質的登記證持有人實施特殊的風險控制措施，主要內容包括：實施年度報告；向加工使用者傳遞相關信息；落實登記證規定的風險控制措施；首次生產或者進口活動報告；遵守《危險化學品安全管理條例》或相關法律、法規和規章。

　　規定了一般類新化學物質的登記證持有人實施一般的風險控制措施，主要內容包括：向加工使用者傳遞相關信息；落實登記證規定的風險控制措施；首次生產或者進口活動報告等。

八問　　　

　　《辦法》在新化學物質跟蹤管理方面做出了哪些規定？提出了什么新的要求？

　　《辦法》專門設立了“跟蹤管理”一章，從3個方面補充、完善了加強監督管理的內容：

　　一是明確規定了登記證持有人應落實登記證上風險控制措施的職責，包括：(一)進行新化學物質風險和防護知識教育；(二)加強對接觸新化學物質人員的個人防護；(三)設置密閉、隔離等安全防護，布置警示標志；(四)改進新化學物質生產、使用方式，以降低釋放和減少環境暴露；(五)改進污染防治工藝，以減少環境排放；(六)制定應急預案和應急處置措施；(七)其他風險控制措施。

　　二是為了落實新化學物質加工使用者的責任，擴展監管領域，加大監管力度，明確規定常規申報的登記證持有人應當在化學品安全技術說明書中明確新化學物質危害特性，并向加工使用者傳遞相關危害信息，讓加工使用者知曉新化學物質的相關風險信息，并落實相關風險控制措施要求。

　　三是明確地方環保部門應開展新化學物質監督檢查，按檢查規范和監管通知的檢查要點對新化學物質企業進行，檢查其是否落實了登記證上的風險控制措施(按沒按要求做)，是否防范了風險(做了以后的效果如何)，是否有新化學物質造成了危害的事實及原因。

九問　　

　　對原《辦法》有關法律責任的規定做了哪些完善？

　　為了進一步加大對違法行為的懲處力度，有效遏制違法行為，根據新化學物質行政處罰的實施情況，《辦法》從3個方面完善了有關法律責任的規定：

　　一是強化新化學物質行政許可后的監管，環境保護部實施按情節分類處罰：

　　對于在申報過程中隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，由環境保護部責令改正，公告其違規行為，記載其不良記錄，同時處1萬元以上3萬元以下罰款。已經登記的，撤銷其登記證。

　　對于(一)未及時提交獲得的登記新化學物質環境風險更新信息的；(二)未按規定報送新化學物質首次活動情況報告表或者化學物質流向信息的；(三)未按規定報送上一年度新化學物質的生產或者進口情況的；(四)未按規定提交5年實際情況總結報告的，由環境保護部責令改正，同時處1萬元以下罰款：

　　二是完善了與新化學物質監督管理相關的法律責任，按情節輕重，由地方環保部門進行處罰：

　　對于(一)拒絕或者阻礙環境保護部門監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的；(二)未取得登記證或者不按照登記證的規定生產或者進口新化學物質的；(三)加工使用未取得登記證的新化學物質的；(四)未按登記證規定采取風險控制措施的；(五)將登記新化學物質轉讓給不能采取風險控制措施的加工使用者的，由負有監督管理職責的地方環境保護部門責令改正、處1萬元以上3萬元以下罰款，并報告環境保護部，由環境保護部公告其違規行為，記載其不良記錄：

　　對于(一)未按規定向加工使用者傳遞風險控制信息的；(二)未按規定保存新化學物質的申報材料以及生產、進口活動實際情況等相關資料的；(三)將以科學研究以及工藝和產品的研究開發為目的生產或者進口的新化學物質用于其他目的或者未按規定管理的，由負有監督管理職責的地方環保部門責令改正，處1萬元以上3萬元以下罰款：

　　三是考慮到新化學物質測試、評審對新化學物質管理的重要性，修訂后的《辦法》新增加了新化學物質境內測試機構和評審委員會的法律責任。規定評審委員會專家在新化學物質評審中弄虛作假或者有失職行為，環境保護部應取消其入選評審專家庫的資格并予以公告。為新化學物質申報提供測試數據的境內測試機構在新化學物質測試過程中虛造數據的，環境保護部應將其從測試機構名單中剔除并予以公告。

十問

　　《辦法》的修訂稿能否被稱為中國的REACH？

　　REACH(Registration，Evaluation　and　Authorization　of　Chemicals，簡稱REACH)是歐盟2007年6月1日開始實施的化學品登記、評估、審批管理法規。這部法規有突出的3個特點：

　　一是不再區分現有化學物質和新化學物質，只要是年生產量或進口量超出1噸的均要進行申報登記，提交測試數據。管理物質的范圍擴大到已經在市場上存在并使用多年的3萬多種現有化學物質。

　　二是不只是對化學物質本身進行管理，還對制品和物品中的化學物質進行管理。因此，管理的對象急速擴大，不僅是對工業用消費的產品，還大量涉及民用消費的產品，涉及了整個產業鏈的全部產品。

　　三是不只是對生產或者進口化學物質進行管理，還對化學物質的加工使用整個完整的下游產業鏈上相關企業進行管理，涉及了整個產業鏈的全部企業。

　　因此，歐盟REACH法規的出臺引發了全球化學品管理的震動。

　　修訂后的《辦法》屬于化學品管理法規，與國際上通行的化學品管理目標、意圖和手段是基本一致的。但與REACH法規相比，在管理范圍和管理對象上還有較大差距，不能稱為中國的REACH。對照上述REACH法規的3個特點，可清楚體現這種差距：

　　一是修訂后的《辦法》繼續保留“區分式”管理，只涉及不在《中國現有化學物質名錄》上的新化學物質，對于在《中國現有化學物質名錄》上的4.5萬多種現有化學物質并沒有納入《辦法》管理。

　　二是修訂后的《辦法》僅對物品中有意釋放新化學物質的物品進行管理，管理也只是對其中的新化學物質本身進行要求，并沒有涉及所有物品和制品。

　　三是修訂后的《辦法》僅對生產或者進口后的直接加工使用者進行管理，并沒有涉及整個產業鏈的全部企業。

　　來源：中國環境報