對話人：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤

　　采訪人：中國環(huán)境報記者郭婷

　　吳舜澤，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長，博士生導(dǎo)師，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會環(huán)境規(guī)劃專業(yè)委員會主任委員，享受國務(wù)院特殊津貼專家，牽頭承擔國家環(huán)境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃以及水污染防治行動計劃等研究編制工作。

　　《水十條》制定過程中有哪些優(yōu)化調(diào)整？

　　■不斷優(yōu)化完善總體架構(gòu)設(shè)計，反復(fù)論證中長期目標和落地性指標要求，充分推敲任務(wù)措施的有效性

　　中國環(huán)境報：《水污染防治行動計劃》的制定歷經(jīng)了30易稿的變化和修改。請您談?wù)劊@其中有哪些優(yōu)化調(diào)整？有哪些經(jīng)過反復(fù)論證？最后又是怎樣落實成文的？

　　吳舜澤：作為向水污染宣戰(zhàn)的行動綱領(lǐng)，《水十條》要兼具戰(zhàn)略性和可操作性。各方要求高，公眾期望大。同時，水污染防治是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮各種因素，兼顧需求與可能。其研究編制過程必然是一個不斷螺旋上升、不斷深化提升的過程。切磋、琢磨，反復(fù)論證、斟酌權(quán)衡。這符合決策研究的客觀規(guī)律，也體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院，以及環(huán)境保護部對《水十條》的高度重視。研究編制過程中，從技術(shù)角度，重點做了3方面的深化研究工作：

　　一是不斷優(yōu)化完善總體架構(gòu)設(shè)計。

　　《水十條》涉及各行動主體、各污染源、各類水體、各種制度措施，從哪個角度來設(shè)計架構(gòu)都有可取之處，但都存在著如何保證內(nèi)容不重不漏的難點，并應(yīng)按照突出問題進行歸類梳理。《水十條》堅持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)治水思維，在研究編制過程中不斷吸收新精神、新思想，對文本架構(gòu)不斷強化邏輯主線，在多次討論、優(yōu)化的基礎(chǔ)上完善形成了目前較為理想的框架結(jié)構(gòu)。

　　最初曾考慮以飲用水、地表水、地下水、近岸海域4類水體來統(tǒng)領(lǐng)各項任務(wù)，但控源減排等措施難免有所重復(fù)，且在一定程度上局限于環(huán)保系統(tǒng)管理范疇。后來考慮參照規(guī)劃一般架構(gòu)，但經(jīng)反復(fù)研酌，《水十條》應(yīng)淡化一般性要求，更加突出具體行動和可操作措施，制度機制建立健全也應(yīng)是硬招實招，也是當前水污染防治主要問題和《水十條》重點任務(wù)，而不是像規(guī)劃中的保障措施那樣相對偏軟、后置；特別是黨的十八屆三中全會、四中全會召開后，編制組及時領(lǐng)會中央改革精神，顯著強化了制度建設(shè)內(nèi)容。2014年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組水安全會議后，編制組貫徹“節(jié)水優(yōu)先”的精神，按照水資源、水環(huán)境統(tǒng)籌的思想，強化節(jié)水減污內(nèi)容，嘗試將水資源保護、節(jié)水等內(nèi)容放到突出地位。

　　吸收各類框架的優(yōu)點，統(tǒng)籌整合，反復(fù)磨合形成了現(xiàn)在的架構(gòu)：第一部分包括頭3條，分別從環(huán)保與經(jīng)濟協(xié)調(diào)的宏觀層面、水質(zhì)與水量協(xié)同的中觀層面、全面控源的治理層面提出任務(wù)，體現(xiàn)系統(tǒng)治水，全過程治理解決群眾反映強烈的突出問題；第二部分包括第4條、第5條、第6條，提出科技、市場、執(zhí)法方面的措施，突出制度建設(shè)，解決急需加強的政府和市場兩手發(fā)力瓶頸問題；第三部分包括第7條、第8條，提出了強化管理和保障水環(huán)境安全等任務(wù)，是群眾最為關(guān)注的水污染防治目標靶心；第四部分包括第9條、第10條，從行動主體方面提出了落實責任和全民參與等任務(wù)，是《水十條》實施的關(guān)鍵所在。

　　二是反復(fù)論證中長期目標和落地性指標要求。

　　首先，在目標指標的選擇上，改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護工作的出發(fā)點和落腳點，是加強政府公信力、提升執(zhí)政能力的內(nèi)在要求，是滿足公眾期待、緩解社會矛盾的必然選擇，是倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。為此，以環(huán)境質(zhì)量是否改善作為判斷各項工作成效的標準，統(tǒng)領(lǐng)各項工作有序開展。《水十條》選擇以水質(zhì)為目標指標，在目標中只明確水質(zhì)方面的內(nèi)容，且擇優(yōu)選擇代表性、關(guān)鍵性、牽頭性指標，城市污水處理率、污泥無害化處理處置率等措施方面的指標要求則放到具體任務(wù)中提出，并實現(xiàn)分區(qū)差異化。堅持底線思維，強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理，明確飲用水、地表水、地下水、近岸海域等各類水體水質(zhì)保護目標，特別關(guān)注城市黑臭河流等與群眾生活關(guān)系密切的水體，使老百姓能切實感受到水質(zhì)改善的成效。這也是推進我國環(huán)境管理由總量控制逐步向環(huán)境質(zhì)量目標管理轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)。

　　其次，在目標指標數(shù)值的確定上，《水十條》立足當前所處的水污染防治階段，統(tǒng)籌水資源、水污染、水生態(tài)，厘清了清潔水的邊界，以水污染防治為核心，提出了有毒有害污染物、環(huán)境激素類化學(xué)品污染等控制要求，逐步逼近清潔水。技術(shù)組對水質(zhì)較差斷面超標因子、超標程度、改善難度等情況進行了逐一分析（編制過程中還曾設(shè)置專欄列出要消除劣V類水質(zhì)的河流等目標水體清單）。同時兼顧水質(zhì)改善需求和經(jīng)濟技術(shù)可達性，經(jīng)反復(fù)論證和征求意見達成一致，以使目標指標、任務(wù)措施互為支撐、漸次遞進。

　　三是充分推敲任務(wù)措施的有效性、可達性、可行性、帶動性。

　　在總體考慮上按照問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向的思路，對于見效慢、長期性的問題按照堅持不懈、穩(wěn)中求進的原則設(shè)計任務(wù)措施，對于老百姓關(guān)注的問題要求集中火力、逐一殲滅。

　　《水十條》努力避免“一刀切”，注重區(qū)域差異性，在許多任務(wù)措施上對于京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域，直轄市、省會城市、計劃單列市等重點城市，以及縣城和重點鎮(zhèn)等單獨提出差異化要求，這些要求都經(jīng)過了充分調(diào)研和分析，務(wù)求可操作性。

　　例如，在黑臭水體整治任務(wù)的設(shè)計上，《水十條》系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外案例經(jīng)驗和相關(guān)學(xué)術(shù)文獻等研究成果，在浙江、江蘇等省開展了實地調(diào)研。對“十大”重點行業(yè)、保障生態(tài)流量、推行環(huán)境污染第三方治理、理順價格稅費、推行綠色信貸等措施、制度都經(jīng)過了反復(fù)論證，形成了400多頁的論證材料。在影響分析方面，技術(shù)組對工業(yè)等污染源防治、飲用水源保護、城市水體消除黑臭等各項任務(wù)量進行了分析，收集整理了水污染防治相關(guān)項目的大量案例和投資數(shù)據(jù)，對《水十條》投資進行了測算；并運用國際通用的投入產(chǎn)出模型和一般均衡模型，分析了《水十條》實施對GDP、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等方面的影響。

　　《水十條》在實施過程中可能遇到的最大困難是什么？

　　■部門協(xié)調(diào)、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動，持續(xù)有效推進水環(huán)境質(zhì)量改善

　　中國環(huán)境報：《水污染防治行動計劃》在實施過程中可能遇到的最大困難是什么？這些問題應(yīng)該如何解決？

　　吳舜澤：《水十條》最大的特點是在中長期時間框架內(nèi)對多個污染源、多類型水體、多方面舉措進行了全面部署，體現(xiàn)以水質(zhì)改善為核心的系統(tǒng)治理思路。我認為，這種系統(tǒng)性、多要素的部署，同時也帶來了如何部門協(xié)調(diào)、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動，持續(xù)有效推進水環(huán)境質(zhì)量改善的難題，這可能也是將來實施過程中最大的問題。

　　《水十條》設(shè)計之初就特別強調(diào)任務(wù)落地、責任落實，也強調(diào)了協(xié)作機制、部門聯(lián)動，并要求以控制單元水質(zhì)改善目標的有效實現(xiàn)倒逼綜合治理，在這個過程中實現(xiàn)各種措施的協(xié)同增效。我認為，《水十條》實施過程中一定要突出重點，突出主線，把以質(zhì)量改善為核心的系統(tǒng)治理思路落到機制上、落到部署上、落到年度安排上。

　　《水十條》貫穿著全面統(tǒng)籌的系統(tǒng)思維，在厘清責任的基礎(chǔ)上，將各方關(guān)系、各項措施任務(wù)有序地整合在一起，有內(nèi)在邏輯關(guān)系，這是《水十條》的靈魂。只要扎扎實實地按照《水十條》實施下去，就一定能克服困難實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動。一是在戰(zhàn)略決策上自上而下統(tǒng)籌，從問題出發(fā)、從目標出發(fā)，步調(diào)一致、方向一致。二是從山頂?shù)胶Ｑ髮Ω黝愃w的統(tǒng)籌，對飲用水、地下水、以重點流域為核心的地表水、近岸海域、城市水體、濕地等水體都要明確差異化的措施和要求，推進水體系統(tǒng)保護。三是工程措施與非工程措施的統(tǒng)籌，尤其強調(diào)科技、市場等非工程措施的應(yīng)用。四是點源與非點源防控統(tǒng)籌，全面防控工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)、船舶交通等污染源。五是行動主體的統(tǒng)籌，落實政府、企業(yè)、公眾責任，明確政府各相關(guān)部門分工，構(gòu)建全民行動格局，形成水污染防治強大合力。

　　系統(tǒng)問題就要用系統(tǒng)方法去解決。在實施過程中最關(guān)鍵的是，各級政府要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，時時處處堅持系統(tǒng)思維，上下聯(lián)動，多方合力，將各方力量擰成一股繩，形成部門聯(lián)動、全民參與、制度配套、行動協(xié)調(diào)的局面。要嚴格落實質(zhì)量倒逼機制，一區(qū)一策，使任務(wù)雜而不亂、多而不散，強調(diào)方案的操作性、可達性，落實明確各方責任，有序開展各項工作，切忌把行動搞成“盲動”，最大程度地提高環(huán)境治理的針對性、有效性。

　　《水十條》中有哪些新的管理措施和手段？

　　■創(chuàng)新不是目的而是解決問題的思路。堅持問題導(dǎo)向，力爭突破瓶頸，最終呈現(xiàn)改革創(chuàng)新結(jié)果

　　中國環(huán)境報：《水污染防治行動計劃》中，有哪些新的管理措施和手段是首次提及？這對我國水環(huán)境管理歷程具有哪些重要意義？

　　吳舜澤：《水十條》提出了一系列新的舉措，但研究編制過程中不是為了新而求新，創(chuàng)新不是目的而是解決問題的思路：堅持問題導(dǎo)向，力爭突破瓶頸，強調(diào)實、硬、管用，并最終呈現(xiàn)出改革創(chuàng)新的結(jié)果。

　　歸納起來，這些新措施、新手段主要針對4個方面的問題：

　　一，污染源管控“嚴”字當頭，求力度。按照新《環(huán)境保護法》要求，取締難監(jiān)管、污染嚴重的“十小”企業(yè)；推進城鎮(zhèn)生活污染達標排放。《水十條》重拳打擊違法行為，對環(huán)保違法行為“零容忍”，依法嚴厲處罰。實行“紅黃牌”管理，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單。從排污許可主體責任落實、自行監(jiān)測、信息公開、信用評價、紅黃牌管理，一條龍地實現(xiàn)污染源全過程嚴管，形成“過街老鼠，人人喊打”的強大震懾。

　　二，任務(wù)措施穩(wěn)、準、狠，求實效。治污減排存在薄弱環(huán)節(jié)，各類污染源排放量大，是我國水環(huán)境質(zhì)量改善避不開、必須解決的核心問題。堅持問題導(dǎo)向，突出重點，抓污水、污染物排放量占全國50%以上的十大重點行業(yè)，強化工業(yè)集聚區(qū)水污染預(yù)處理和集中治理，杜絕園區(qū)藏污納垢；牢牢把握管網(wǎng)覆蓋率低、污水收集處理系統(tǒng)不完善的問題核心，突出截污納管要求，解決污水直排問題；對于量大面廣、監(jiān)管難度大的畜禽養(yǎng)殖污染，依法劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶，優(yōu)化養(yǎng)殖布局，推進糞便污水資源化利用。

　　三，制度建設(shè)力求點上創(chuàng)新，帶動突破。管理制度是水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的長效保障，《水十條》首次將每條、每款、每項都落實到具體的牽頭部門或者參與部門，形成“合力治污”局面。堅持節(jié)水即減污，將保障生態(tài)流量作為硬任務(wù)并在黃河和淮河流域試點。排污許可強化了質(zhì)量和風(fēng)險管控、強調(diào)了按許可要求排污，這實際上使排污許可改變了過去資格證和程序要求的偏軟局面。分階段推進從水源到水龍頭全過程信息公開，具體量化了政府和企業(yè)信息公開的內(nèi)容，環(huán)境質(zhì)量目標管理也自始至終體現(xiàn)了信息公開，這樣就使信息公開、社會監(jiān)督制度有抓手、有新意，也緊緊抓住了水環(huán)境質(zhì)量改善真正服務(wù)于民這一落腳點。

　　四，政策措施強調(diào)可操作，在針對性上見功夫。《水十條》堅持繼承與改革創(chuàng)新相結(jié)合的原則，進一步推廣新安江流域跨界水環(huán)境補償試點經(jīng)驗，擴大跨省界補償試點范圍，從“河長制”提煉了黑臭水體責任人公示要求，從《大氣污染防治行動計劃》借鑒了城市排名等。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警落實在縣級層次，統(tǒng)一的水環(huán)境監(jiān)測體系、水污染防治聯(lián)動協(xié)作機制都在京津冀等地區(qū)先行啟動，體現(xiàn)了穩(wěn)步突破、可達可行的原則。為了把再生水利用原則要求落到實處，編制過程反復(fù)研討找到了大型公建和保障房的切入點。環(huán)境績效合同管理、水環(huán)境保護政府投資事權(quán)范圍界定等也使長效機制政策建設(shè)有了新的著力點。

　　這一系列新舉措，貫徹落實了十八屆三中全會、四中全會改革創(chuàng)新和依法治水的精神，結(jié)合了新環(huán)保法的要求，針對長期困擾水污染防治的痼疾重拳出擊，順應(yīng)了改善民生的需求，對于理順水污染防治機制體制，促進水環(huán)境管理方式調(diào)整都具有深遠的積極作用。

　　為更好落實《水十條》，地方政府及環(huán)保部門應(yīng)做好哪些準備？

　　■做好基礎(chǔ)調(diào)查工作，形成工作方案，建立推進機制，實施信息公開，強調(diào)綜合治理

　　中國環(huán)境報：水污染防治行動計劃共提出了76類舉措，環(huán)境保護部牽頭或負責的項目多達33類。為更好落實《水十條》，地方政府及環(huán)保部門應(yīng)該做好哪些準備？

　　吳舜澤：地方政府是實施《水十條》的主體，環(huán)保部門要全面理解《水十條》的各項要求，當好政府的參謀，提供決策支撐。重點要做好以下5項工作。

　　第一，做好基礎(chǔ)調(diào)查工作。各地方政府要做好排查，摸清城市黑臭水體的現(xiàn)狀、“十小”企業(yè)、工業(yè)集聚區(qū)違法違規(guī)情況、污水處理廠達標情況等狀況，對照要求注意找差距，夯實《水十條》實施的基礎(chǔ)。

　　第二，形成工作方案。準確把握推進《水十條》的總體要求，根據(jù)環(huán)境保護目標和治理任務(wù)，編制各省（區(qū)、市）水污染防治實施方案。這要求自上而下與自下而上相結(jié)合，經(jīng)過幾輪反復(fù)協(xié)調(diào)，明確水質(zhì)改善的總體目標和年度目標，確定水體清單、斷面清單、目標清單和責任清單，盡可能做到“圖紙畫出來、資金算出來、時間排起來、責任明起來”。對于地市而言，特別要以重點流域規(guī)劃的控制單元為載體，自下而上編制重點控制單元、黑臭水體等規(guī)劃方案或達標方案，分地市、分水系加強污染源與水體水質(zhì)之間的輸入響應(yīng)分析，將治污任務(wù)逐一落實到控制單元內(nèi)的排污單位。

　　第三，建立推進機制。在《水十條》研究編制過程中，各部門積極配合，形成了很多好想法、好思想、好點子，有些落實到《水十條》文字中，有些已經(jīng)落實到各自部門工作部署中，有些協(xié)同推進已經(jīng)見到實效。地方也要借鑒國家經(jīng)驗，特別要注意把握統(tǒng)籌水環(huán)境、水資源和水生態(tài)的系統(tǒng)思維，加強與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，推行一崗雙責，以任務(wù)的形式明確各相關(guān)管理部門的責任，強化行業(yè)管理的任務(wù)要求和聯(lián)動增效，釋放“環(huán)境紅利”。環(huán)保部門要積極主動作為，出謀劃策，在盡職履責的同時做好綜合協(xié)調(diào)工作。

　　第四，實施信息公開，動員公眾參與。嚴格按照《水十條》信息公開的時間和頻次要求，公布水環(huán)境質(zhì)量狀況、重點排污單位環(huán)境信息、“黃牌”和“紅牌”企業(yè)名單、黑臭水體治理進展、飲水安全狀況、地下水污染場地清單、環(huán)境違法典型案件等，告知社會公眾治理河流名稱、采取的措施、治理進展和責任部門（人）、達標進程，構(gòu)建環(huán)境信息溝通與協(xié)商平臺，引導(dǎo)公眾有序參與。廣泛推動公眾參與和公眾監(jiān)督，以信息公開推動監(jiān)督，以監(jiān)督保障落實，讓社會公眾在參與水十條過程中加強對環(huán)境治理的認同感和獲得感。

　　第五，強調(diào)綜合治理。以水質(zhì)改善為核心目標，“分子分母”兼顧，削減總量和增加水量并重。排放總量作為分子，盡可能做減法，將工業(yè)園區(qū)監(jiān)督管理、消除建成區(qū)污水直排等作為抓手，加大污染源綜合防治力度，削減水污染物排放總量；水量作為分母，盡可能做加法，通過節(jié)約用水、再生水循環(huán)利用、保障生態(tài)流量、水源涵養(yǎng)等措施加大水量。在水環(huán)境容量較小、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，必要時制定和實施水污染物特別排放限值。加大現(xiàn)狀水質(zhì)達到或好于Ⅲ類的江河湖泊保護力度，實施濕地建設(shè)、河岸帶生態(tài)阻隔等綜合治理措施。